La conferencia de las Naciones Unidas COP 23 se llevará a cabo del 6 al 17 de noviembre de 2017 en Bonn, Alemania, bajo la presidencia del gobierno de Fiyi. Este artículo provee un repaso de los temas clave en juego y un resumen de nuestras expectativas de la COP 23. No espera ser íntegro y está necesariamente influenciado por los temas que los autores y la Fundación Heinrich Böll siguen de cerca y consideran relevantes para el debate en general.
La conferencia de las Naciones Unidas COP 23 se llevará a cabo del 6 al 17 de noviembre de 2017 en Bonn, Alemania, bajo la presidencia del gobierno de Fiyi. Este artículo provee un repaso de los temas clave en juego y un resumen de nuestras expectativas de la COP 23. No espera ser íntegro y está necesariamente influenciado por los temas que los autores y la Fundación Heinrich Böll siguen de cerca y consideran relevantes para el debate en general.
- Resumen: ¿qué está en juego en la COP23?
- Talanoa: contando historias sin encubrirlas
- 27 todavía no han ratificado y Estados Unidos tiene la intención de retirarse
- ¿Una COP sobre pérdida y daños? – Pero falta el dinero
- Clima financiero: ¿dónde están los cien mil millones de dólares anuales y cómo están las cosas?
- Progresos que deberían verse en el Manual de Reglas de París y el diseño del Diálogo Facilitador 2018
- Uso de tierra en el Manual de Reglas de París
- Derechos Humanos en el Manual de Reglas de París
- Género y cambio climático
- Un cambio de rumbo: 1.5 °C y la falacia de la ingeniería climática
- Estamos todos en el mismo barco – pero no todos tenemos el mismo poder para dirigirlo.
1. Resumen: ¿Qué está en juego en la COP23?
Fiyi intenta una nueva perspectiva, de lo que de otra forma sería una COP técnica, mediante la tradición del Pacífico de talanoa, derivado de “tala” que significa “contar historias” y “noa” que significa “cero o sin encubrimiento”. De esa forma, Fiyi prepara el terreno para un diálogo franco y abierto entre los gobiernos y actores. Esto y más tendrá lugar con el telón de fondo de la notificación que dio la administración de Trump de retirar a Estados Unidos del Acuerdo de París, poniendo así a Estados Unidos en la misma categoría de paria internacional que tiene Siria y como uno de los últimos disidentes climáticos.
Todo parece indicar que Fiyi será una COP sobre “pérdidas y daños”. Pero no hay dinero sobre la mesa para compensar a las víctimas del cambio climático y, hasta ahora, hay pocos deseos de mantener las pláticas sobre movilización financiera por pérdidas y daños en las negociaciones oficiales. Un resultado que conduzca a un plan financiero sustantivo sobre pérdida y daños sería un gran logro para la COP del Pacífico. De otra manera, se espera una oposición fuerte y protestas por parte de la sociedad civil.
Reportes de la pre COP en Fiyi indican un compromiso amplio para alcanzar la meta de los cien mil millones de dólares estadounidenses por año para el 2020 y la necesidad de subrayar los progresos en la COP 23 para alcanzarlo. El financiamiento climático permanece como una prioridad en la agenda de las negociaciones de Bonn. La sexta revisión de las entidades operativas del Mecanismo Financiero, un proceso obligatorio cada cuatro años, bajo la Convención, ocurrirá en la COP 23.
Aunque el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) está progresando, muy poco de su dinero ha salido hacia la COP 23. Se espera que los gobiernos demanden que el Consejo y la Secretaría del Fondo Verde para el Clima aumenten sus esfuerzos para que el acceso directo de entidades esté listo no solo para la acreditación, sino también para adelantar proyectos rentables.
Casi todos los elementos obligatorios que se encuentran en el texto del Acuerdo y Decisión de París están programados para ser adoptados el próximo año en la COP 24. Serios avances, en forma de opciones claras en los borradores, deben realizarse en la COP23 si el Manual de Reglas de París queda listo para ejecutarse y adoptarse en 2018. El lenguaje de Derechos Humanos del preámbulo del Acuerdo de París debe ser incorporado en todos los elementos clave del Manual de Reglas que se está negociando actualmente.
Si bien es probable que en la COP23 se apruebe un plan de acción de género, su implementación está lejos de asegurarse. Para que cualquier plan de acción de género obtenga tracción en la CMNUCC sus defensores deben exhortar a los negociadores a la inclusión de las consideraciones de género en todos los canales de negociación del Acuerdo de París.
La Decisión de París también ordena que la COP establezca un “Diálogo Facilitador” en 2018. El Diálogo es, en esencia, una prueba para el “Balance Global” que realizarán todos los países cada cinco años, a partir de 2023, para evaluar y fortalecer las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC, por sus siglas en inglés) de cada país y así ver el progreso global hacia el objetivo del Acuerdo de París. Los detalles técnicos y políticos del Diálogo Facilitador deben ser precisados en la COP23 para asegurar que, ciertamente, suceda en 2018.
Los sectores de agricultura, forestal y de uso de suelo jugarán un papel clave en la implementación del Acuerdo de París y serán tema de las negociaciones sobre mitigación en el contexto del Acuerdo de París y en el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Técnico, Científico y Tecnológico (SBSTA, por sus siglas en inglés). Los instrumentos discutidos en Bonn pueden ayudar a provocar una transformación positiva. Sin embargo, también pueden intensificar la agricultura y silvicultura industrial, promoviendo más desalojos de indígenas y comunidades locales, así como pueden abrir nuevas puertas traseras para desbalancear las emisiones de combustibles fósiles por medio de medidas dudosas de compensación. Mucho está en juego y los temas políticos cruciales se encuentran con frecuencia escondidos detrás de artículos complicados y técnicos de la agenda del SBSTA.
La falta de acción climática y de ambición en los planes climáticos nacionales crea una sensación de urgencia, lo cual trae al frente de la agenda climática, riesgosas propuestas de solución tecnológica de geoingeniería. Los negociadores en la COP 23 necesitan asegurar que no se están abriendo nuevas puertas traseras para que la industria de combustibles fósiles mantenga su antiguo modelo de negocios a través de la promoción de la geoingeniería. En su lugar, la COP 23 puede enviar al mundo una fuerte señal a través de la denuncia de experimentos a cielo abierto y la utilización de la gestión de radiación solar que violarían la suspensión de facto acordada en la CBD. Cualquier debate que disminuya el espacio y aumente la ambición, necesita considerar seriamente estrategias reales, radicales y transformativas de reducción de emisiones que se afiancen en medidas probadas, que contribuyan a la justicia climática en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y los Límites Planetarios.
Decenas de miles se sumarán a la Cumbre de los Pueblos por el Clima del 3 al 7 de noviembre en varias locaciones, la Marcha Climática y la manifestación de la Línea Roja el sábado 4, y la EndeGelände, una acción masiva y pacífica de desobediencia civil en contra de la minería de carbón, en Renania, del 5 al 7 de noviembre. Todos estos eventos articularán un mensaje de solidaridad global, justicia climática y subrayarán alternativas posibles al enfoque corporativo en las negociaciones climáticas que tienen soluciones falsas en cuanto a la crisis climática.
2. Talanoa: contando historias sin encubrimiento
Esta es la segunda COP desde que se adoptó el histórico Acuerdo de París en la COP 21, en 2015. Desde entonces, el Acuerdo entró en vigor, con una inesperada rapidez, el 4 de noviembre de 2016, justo tres días antes del inicio de la COP 22, llevada a cabo en Marrakech, Marruecos.
Miles de delegados de 197 países, en conjunto con los representantes del sector privado, de la sociedad civil, de ciudades y Estados se reunirán en Bonn en medio de la evidencia del arribo del cambio climático. Huracanes consecutivos de categoría 5 que causaron una destrucción amplia de varias Islas del Caribe, otra tormenta en la que hubo precipitaciones de 40 pulgadas en Texas, incendios fuera de control en España, Portugal y California, inundaciones fatales en África y Asia del Sur, sequías y olas de calor que afectan a casi un tercio del mundo, deshielos en Ártico y Antártico, una serie de tifones catastróficos en el Pacífico en los últimos años, la lista es larga.
Fiyi, que preside la COP23, como todas las Islas del pacífico, está en el frente del cambio climático. Fiyi fue azotada el año pasado por el tifón Winston, el más fuerte que ha llegado a tierra en el Hemisferio Sur y que destruyó 40,000 hogares, mató 44 personas, y generó pérdidas económicas de casi un tercio del PIB del país.
A lo que de otra forma sería una COP técnica, Fiyi intenta incorporar la tradición del Pacífico de “talanoa”, derivado de “tala” que significa “contar historias” y “noa” que significa “cero o sin encubrimiento”. En este contexto, Fiyi busca una franca expresión, sin encubrimiento, un diálogo cara a cara, que puede llevar a todos los participantes a la comprensión de su sentir y de las experiencias de cada uno.
En la reunión ministerial pre-COP que se realizó en octubre, el Primer Ministro Frank Bainimarama destacó sus prioridades para los resultados de la COP 23, las cuales incluyen avanzar en el Programa de Trabajo del Acuerdo de París (el llamado Manual de Reglas de París) con algún tipo de texto enfocado a la entrega de 100 mil millones de dólares para 2020, en la gestión de riesgo climático y la construcción de resiliencia, y en el incremento de la ambición voluntaria de cada país en la reducción de las emisiones de los gases invernadero por medio de las contribuciones nacionalmente determinadas (NDC).
La UNFCC hizo eco de las metas de Fiyi para una COP 23 exitosa, a las que añadió la creación de un robusto marco de trabajo para informar sobre la acción climática, su progreso, los planes de inversión para atraer financiamiento suficiente, incluyendo el del sector privado, el empoderamiento de las mujeres para la toma de decisiones en proyectos relacionados con cuestiones climáticas y su legislación, así como el apoyo total al mecanismo que se encuentra en desarrollo para lidiar con las pérdidas y daños.
Sin embargo, es importante no olvidar que el Acuerdo de París fue adoptado exitosamente en 2015 en gran medida porque los detalles técnicos se pospusieron para 2018. El Acuerdo establece obligaciones básicas para todos los países −un hito seguro−, e introduce nuevos procedimientos en sus artículos, los cuales son ahora las líneas de trabajo o el medio de negociación para la mitigación, adaptación, financiamiento y transparencia, lo cual es un nuevo proceso conocido como Balance Global (Global Stocktake).
La difícil tarea de negociar esos detalles complejos crea líneas de trabajo para la creación del Manual de Reglas de París la cual comenzó el año pasado en dos sesiones, incluida la COP de Marrakech, continuó en las reuniones intersesionales de Bonn, en mayo, y debería de avanzar más aprisa en la COP 23 si es que se quiere completar para el año que viene en la COP 24 en Katowise, Polonia.
El Manual de Reglas
El Manual de reglas no es la única complejidad que los delegados encontrarán en Bonn. En realidad, la cumbre climática consiste en cuatro órganos los cuales llevan a cabo negociaciones que a menudo se sobreponen.
- La Conferencia de las Partes (COP 23), la reunión formal de todas las 197 partes que firmaron el UNFCCC de 1922;
- El Grupo de Trabajo Ad-Hoc en el Acuerdo de París (APA), encargado de la entrega puntual del Manual de Reglas de París;
- Dos “órganos subsidiarios” en Implementación (SBI) y en Asesoramiento Técnico y Científico (SBSTA);
- Y la Conferencia de las Partes que sirve como el encuentro de las Partes en el Protocolo de Kioto (CMP) que comprende a los países que firmaron dicho acuerdo en 1997, y un nuevo órgano, la Conferencia de las Partes que sirve como el encuentro de las Partes del Acuerdo de París (CMA).
3. 27 Las naciones que aún no ratifican y Estados Unidos tiene la intención de retirarse
El Acuerdo de París entró en vigor más rápido de lo que se esperaba. Para mayo de 2017, 146 países lo habían ratificado y el 30 de octubre del mismo año 169 partes lo ratificaron. Los países que faltan son: Colombia, Iraq, Irán, la Federación Rusa, Turquía y varios países africanos. De las 197 Partes de la Convención, originalmente 195 firmaron el Acuerdo; sólo Nicaragua, que argumentó no ser lo suficientemente fuerte, y Siria, por desacuerdo político, no lo firmaron. Sin embargo, dos semanas antes de la COP 23, Nicaragua reconoció que no había alternativa al Acuerdo, y ratificó.
Esto deja a Estados Unidos como el único otro paria climático global. La decisión de Donald Trump el pasado noviembre dejó estupefactos a los delegados en Marrakech, pero los trabajos se mantuvieron de forma diligente, a pesar de las preocupaciones sobre la retirada de Estados Unidos del Acuerdo o, incluso, de la Convención. A pesar de que Estados Unidos anunció su intención de retirarse del Acuerdo el 1o de junio, el proceso formal no tendrá efecto sino hasta el 4 de noviembre de 2020, al menos, un día después de las siguientes elecciones presidenciales de Estados Unidos.
Hasta ahora, las principales naciones del mundo han reforzado su apoyo al Acuerdo. La Declaración de Líderes del G20 y la consecuente Cumbre de julio no dudaron en destacar el aislamiento de Estados Unidos. En el comunicado se lee: “Apuntamos la decisión de Estados Unidos de América de retirarse del Acuerdo de París”, y añade, “Los líderes de los otros miembros del G20 declaran que el Acuerdo de París es irreversible”. Incluso más directa, es la resolución del Parlamento Europeo del 4 de octubre en la cual “expresa su decepción con el anuncio” y “lamenta la decisión ya que representa un paso hacia atrás”.
Claramente Estados Unidos no tiene la intención de cumplir con los compromisos estipulados por el Acuerdo de París. La Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA, por sus siglas inglés) anunció el 10 de octubre que intenta rescindir el Plan de Energía Limpia de la Administración de Obama, el cual pudiera haber disminuido las emisiones del sector energético en 32% para 2030 en relación al 2005, una porción significativa de su compromiso de disminuir las emisiones totales hasta 28% en 2025 de los niveles de 2005. Sin embargo, los estados, las ciudades y regiones de Estados Unidos se han manifestado en apoyo a que los compromisos estadounidenses se mantengan. Éstos ahora suman 14 estados y Puerto Rico, lo cual representa el 36 por ciento de la población de Estados Unidos, formando así la Alianza Climática de Estados Unidos, una iniciativa de 382 alcaldes en ciudades representantes de 68 millones de americanos. Los mayores negocios de Estados Unidos también han reiterado su apoyo a las inversiones resilientes al clima y han urgido a su país mantenerse en el Acuerdo de París.
Estados Unidos enviará una delegación a la COP 23 liderada por el diplomático Thomas A. Shannon, subsecretario de asuntos políticos del Departamento de Estado. Él tendrá que lidiar con la contradicción sobre cómo negociar los términos de un trato del que afirman haberse retirado. La mayoría espera una delegación pequeña, que mantenga un perfil bajo y con un compromiso directo y limitado con las negociaciones. Sin embargo, si el administrador de EPA Scotti Pruitt aparece, como se rumora, es de esperar una franca crítica y quizás acciones creativas de protesta de la sociedad civil.
4. ¿Una COP sobre pérdidas y daños? Pero falta el dinero
El tema de pérdidas y daños se ha convertido en uno de los aspectos más sensibles en las conversaciones sobre cambio climático y, como pasa con varios temas controversiales, uno de los problemas más grandes es el dinero, o más bien la falta del mismo. El término se refiere a pérdidas irreversibles (vidas, sustento, tierra, herencia cultural) y daños recuperables (principalmente infraestructura como calles, edificios, líneas eléctricas) relacionados con el impacto de eventos probablemente causados o empeorados por el cambio climático, incluyendo climas extremos y el lento inicio de eventos climáticos.
Múltiples naciones isleñas han sido destruidas y literalmente ahogadas en apenas los últimos dos meses. Bajo el principio central de las responsabilidades comunes-pero-diferenciadas (CBDR, por sus siglas en inglés) de la UNFCCC, es claro que los países desarrollados debido a su histórica y acumulada producción de emisiones cargan con la peor parte de la responsabilidad y deben compensar a las víctimas del cambio climático. Pero los países desarrollados simplemente se rehúsan a discutir financiamiento para pérdidas y daños por temor a reconocer su incapacidad financiera y legal. La falta de voluntad para abordar esto en el contexto de la UNFCCC ha llevado a un crecimiento en el número de procesos legales sobre cambio climático realizados por individuos y grupos fuera de las negociaciones climáticas formales.
En diciembre de 2010, en la COP 16 en Cancún, los países acordaron evaluar la manera de abordar pérdidas y daños como parte del Marco de Adaptación de Cancún. El Mecanismo Internacional para Pérdidas y Daños de Varsovia (WIM, por sus siglas en inglés) fue acordado en la COP 19 de noviembre de 2013 y contiene tres funciones principales: mejorar el conocimiento, fortalecer el diálogo y la coordinación, y mejorar la acción y el apoyo, incluyendo el financiamiento para pérdidas y daños. La tercera función aún no ha sido atendida.
Por casi dos años se han llevado a cabo una serie de tensas negociaciones para determinar si las pérdidas y daños debería convertirse en el tercer “pilar” de las políticas climáticas (en conjunto con mitigación y adaptación) o si deberían continuar incluidos en adaptación. El artículo 8 del Acuerdo de París sobre pérdidas y daños fue una gran victoria para los países en desarrollo, a pesar de que está suavizado por una sentencia de la Decisión de París la cual estipula que el artículo sobre pérdidas y daños del Acuerdo de París “no involucra o provee la base para ninguna responsabilidad o compensación”, un requisito no negociable de Estados Unidos.
El comité ejecutivo organizado para la implementación del Mecanismo de Varsovia redactó el borrador de un plan de trabajo constante para cinco años en octubre de 2017, durante su sexta reunión. Éste convoca a realizar más seminarios y presentaciones para mejorar el conocimiento y fortalecer el diálogo, pero aún no incluye un plan para la creación de mecanismos financieros de entrega de fondos a los países pobres que han sufrido realmente pérdidas y daños. La sección financiera del plan de trabajo se refiere a “instrumentos financieros” (seguros) pero no hay indicación de quién pagará las primas.
El comité ejecutivo presentará su reporte y reunirá una “Oficina de Compensación para la Transferencia de Riesgos” y una “Fuerza Especial para el Desplazamiento.” Se espera la formación de un “grupo de trabajo” para discutir el plan de trabajo, aunque es muy probable que esas negociaciones sucedan a puerta cerrada.
Como se mencionó antes, la presidencia Fiyi de la COP 23 enlista “el manejo del riesgo climático y la construcción de resiliencia” por medio de la mejora del mecanismo de pérdidas y daños como una de las cuatro prioridades clave en los resultados de la COP. Un plan sustantivo para el financiamiento de pérdidas y daños sería un gran logro para la COP. De lo contrario, se esperan fuertes protestas y el involucramiento de la sociedad civil.
Este es un tema altamente político y moral que puede llegar a ser una de las cuestiones centrales de la justicia climática. Así que ¿dónde se podrá encontrar la voluntad política y la autoridad moral?
De vuelta al mundo real, quizá en los casos legales que abundan y señalan la responsabilidad sobre el cambio climático de la industria de los combustibles fósiles, la cual ha menospreciado la ciencia climática y ha secuestrado por décadas el discurso político sobre el clima. Desde un agricultor peruano que le exige al mayor emisor de Europa, RWE, que pague la cuota justa de los costos de adaptación a la Comisión Nacional de Derechos Humanos en las Filipinas, investigando las principales compañías de combustibles fósiles y sus abusos a los derechos humanos en el contexto del cambio climático, hasta las municipalidades canadienses demandando que la industria de combustibles fósiles pague su parte en la cuenta de adaptación a la juventud noruega que está demandando a su gobierno por las perforaciones en el Ártico, la batalla por la justicia climática ha alcanzado las cortes.
La sociedad civil ha armado un caso sólido sobre la viabilidad de un adecuado financiamiento para pérdidas y daños. Se espera que esto se siga impulsando en Bonn para llegar a un impuesto o recaudación fiscal de la industria de combustibles fósiles con el que es posible obtener cientos de miles de millones de dólares necesarios cada año para financiar pérdida y daños de los países pobres y las víctimas del cambio climático alrededor del mundo.
5. Financiamiento climático: ¿dónde están los cien mil millones de dólares anuales y cómo están las cosas?
Las condiciones fueron difíciles en diciembre de 2009, durante la polémica y finalmente desastrosa COP 15 en Copenhague, cuando salió a la superficie el compromiso de los países desarrollados de movilizar en conjunto “100 mil millones de dólares anuales para que en el año 2020 se puedan encarar las necesidades de los países en desarrollo”, la cual fue apuntalada en el Acuerdo de Copenhague.
Este compromiso se repitió en los Acuerdos de Cancún, en 2010, los cuales también establecieron el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés). La cantidad real (¿cuánto?) así como la calidad (¿préstamos o subvención? ¿Ayuda nueva y adicional o reetiquetada como de desarrollo? ¿Dinero público o privado?), de la movilización y entrega del apoyo financiero climático a los países en desarrollo para reducir emisiones y adaptarse al cambio climático son un tema desde siempre; éste amenaza con llevar a un punto muerto las pláticas al menos cada año. La Decisión de París reitera la meta de Copenhague, aunque de una forma menos enérgica. Los países desarrollados que “se comprometieron” a la movilización de 100 mil millones de dólares en 2009 son apenas aquellos que fueron “urgidos” a hacerlo, mientras, el Acuerdo de París sólo los insta a “continuar como la punta de lanza” en esos esfuerzos, sin reafirmar su responsabilidad conjunta para alcanzar esa suma.
La apertura de canales financieros
La sexta revisión de las entidades operativas del Mecanismo Financiero, un proceso obligatorio cada cuatro años bajo la Convención, sucederá en la COP 23. La COP discutirá y actuará sobre las recomendaciones del Comité Permanente de Finanzas (SCF, por sus siglas en inglés) sobre si el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés) y el Fondo Verde para el Clima (GCF) han sido receptivos a la guía de la COP para cumplir con su función de canales de financiamiento que apoyan la implementación de la Convención y de las NDC de los países en desarrollo integrados en el Acuerdo de París. En su reporte dirigido a la COP, el GEF analizará la predictibilidad, el acceso, la puntualidad y velocidad de la entrega de recursos financieros, la transparencia de los procesos en la toma de decisiones de los fondos y la apropiación del país de los procesos y programas. Además de revisar los resultados alcanzados en mitigación y adaptación, el SCF también verá la construcción de capacidades así como, por primera vez, los enfoques de financiamientos sensibles a género y cómo se respetan las salvaguardas sociales y ambientales.
Durante los últimos años, la COP ha planteado preguntas clave al Fondo Verde para el Clima (FVC) sobre cómo simplificar el proceso de revisión, asegurar un desembolso más rápido del financiamiento para los proyectos aprobados, continuar ampliando la disposición y el apoyo preparativo para facilitar el acceso a financiamiento y, en particular, para acelerar la acreditación de “entidades de acceso directo”, a través de la cual los países en desarrollo puedan acceder a los fondos del FVC sin depender de bancos de desarrollo multilateral o agencias de Naciones Unidas.
A pesar de que el FVC ha acreditado hasta ahora 32 accesos directos a entidades y 27 a entidades multilaterales, la mayor parte del financiamiento (2.65 mil millones de dólares para 54 proyectos financiados hasta la fecha) continua siendo dirigido por entidades multilaterales, particularmente bancos de desarrollo multilaterales y agencias de Naciones Unidas. De este modo, mientras el FVC continua progresando −se creó apenas hace seis años, en la COP 17 de Durban, y aprobó sus primeros proyectos hace dos años−, con un incremento significativo de sus fondos aprobados, muy poco de ese dinero (sólo un poco arriba de 100 millones de dólares) habrá salido para la COP 23. Se espera que la directriz de la COP en Bonn sea demandar que el Consejo y la Secretaría del FVC aumenten aún más sus esfuerzos para que las entidades de acceso directo estén listas para la acreditación y, además, para adelantar proyectos rentables, no solo para micro y pequeños proyectos, que ya se suele hacer, sino que eventualmente suban de nivel y se realice la implementación de proyectos más complejos.
Un mapa para alcanzar cien mil millones de dólares para 2020
Ocho años después de Copenhague y a casi dos años de 2020, ¿cuánto dinero se ha movilizado y exactamente dónde está?
Sin una definición ampliamente aceptada, el financiamiento climático es difícil de medir; además, no existe consenso sobre su medición, verificación y reporte. La definición más limitada incluye sólo el dinero público, provisto por los países desarrollados a los países en desarrollo sumados a, pero diferenciados de, el apoyo para el desarrollo. Si bien el dinero público puede ser usado para apalancar fondos privados, el financiamiento privado rinde menos cuentas y es mucho menos transparente; casi nunca está disponible para medidas de adaptación y su verdadero propósito frecuentemente está escondido detrás de restricciones contables y de confidencialidad. Esto debe tenerse en mente cuando el discurso se aleja de la obligación de los 100 mil millones de dólares (la cual es concreta) hacia la importante necesidad de “mover los billones” de una manera más amplia, para que las transacciones financieras y un sistema financiero más amplio (por ejemplo, el financiamiento para proyectos de infraestructura alrededor del mundo) contribuyan hacia una economía global climáticamente segura y justa.
Reportes de la pre-COP en Fiyi indican un amplio compromiso para alcanzar el objetivo de los 100 mil millones de dólares y la necesidad de subrayar el progreso en la COP 23 para alcanzarlo. “He hecho el acceso al financiamiento climático un pilar clave para la presidencia de la COP 23”, dijo el Primer Ministro Frank Bainimarama cuando el Banco Mundial anunció que Fiyi podría emitir un bono verde soberano para recaudar 100 millones de dólares de Fiyi (alrededor de 50 millones de dólares estadounidenses) para apoyar la mitigación y adaptación del cambio climático.
La movilización del financiamiento del sector privado será también central para la Cumbre de la cual será anfitrión el presidente francés Emmanuel Macron, en París, el 12 de diciembre. Se enfocará “principalmente en los temas de financiamiento de acciones climáticas y alineará los flujos financieros, con el fin de alcanzar los objetivos del Acuerdo de París”, y en particular, llamará “al sector privado y a actores financieros a jugar un papel decisivo para redirigir los billones hacia una transición baja en carbono.
6) Progresos que deberían verse en el Manual de Reglas de París y el diseño del Diálogo Facilitador 2018
Casi todos los elementos establecidos en el Acuerdo y la Decisión de París están programados para ser adoptados el próximo año en la COP 24. Sin embargo, se rumora que algunos países están determinados a retrasar la finalización del Manual de Reglas. Esta es una tarea que no puede ser aplazada. Serios avances, en forma de borradores con opciones claras, deben hacerse en la COP 23 si se espera que el Manual de Reglas esté listo para ejecutarse y adoptarse en 2018.
La Decisión de París también ordena que la COP invite al “Diálogo Facilitador” de 2018. El Diálogo es esencialmente una prueba para el Balance Global que llevarán a cabo todos los países cada cinco años, a partir de 2023, para evaluar y fortalecer los NDC de cada país y ver el progreso global hacia el objetivo del Acuerdo de París de mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2° C y continuar los esfuerzos para limitar el incremento de 1.5° C por encima de los niveles preindustriales.
Aún no se ha acordado cómo se organizará y cómo funcionará el Diálogo Facilitador, ni cuál será el espacio de negociación en donde se llevará a cabo. Los embajadores de Marruecos y de Fiyi consultaron con las delegaciones en Bonn antes de este año y en la reunión de septiembre de los jefes de las delegaciones en Rabat, Marruecos, pero los detalles técnicos y políticos deben ser precisados en la COP 23 para asegurar que el Diálogo realmente suceda en 2018.
Existe el riesgo de que el Dialogo, como está delineado actualmente, se limite a evaluar los esfuerzos de mitigación de los países, mientras que el Balance Global evaluará además la adaptación, el apoyo financiero y otros criterios. Sin embargo, la sociedad civil considera esencial que el financiamiento también sea incluido en la agenda del Dialogo Facilitador, ya que las NDC de la mayoría de los países en desarrollo indican claramente lo que pueden alcanzar con el apoyo doméstico solamente y cuáles acciones planeadas están condicionadas por la provisión de financiamiento internacional. Aumentar la ambición global en el Diálogo Facilitador es prácticamente imposible si no entra a consideración la forma de aumentar las transferencias financieras hacia los países en desarrollo.
El Diálogo también debe tener en consideración los descubrimientos del informe especial sobre los impactos del calentamiento Global de 1.5° C que hará público el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), poco antes de la COP 24. Este informe seguramente generará preocupaciones y debate, como lo ha hecho su primer borrador. Aplazar la discusión en la valoración del límite de 1.5° C hasta el Balance Global de 2023 constituiría un error táctico serio. Otro instrumento importante para hacer un balance de la pertinencia del objetivo a largo plazo, a la luz del objetivo principal de la Convención, será el Segunda Revisión Periódica programada para proveer recomendaciones para la COP 25 en 2019.
6.1. Uso de suelo en el Manual de reglas de París
Los sectores de agricultura, forestales y de uso de suelo jugarán un papel clave en la implementación del Acuerdo de París, y serán asunto de las negociaciones sobre mitigación en el Acuerdo de París y en el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico (SBSTA).
Las deliberaciones de la SBSTA –de las cuales los observadores fueron excluidos en la reunión intersesional de Bonn en mayo− son cruciales porque se enfocan en la cooperación entre países industrializados y en desarrollo, y en las provisiones de mercado del Acuerdo de París. Una cláusula (Artículo 6.2) establece “resultados de mitigación trasferidos internacionalmente” (ITMO, por sus siglas en inglés) para que los países cumplan con sus NDC, pero las medidas deben ser creadas para garantizar que las naciones que hagan esto no cuenten por dos. Otra provisión (Artículo 6.4) establece un nuevo “Mecanismo de Desarrollo Sostenible” (SDM, por sus siglas en inglés) para generar unidades de emisión intercambiables. El diseño de este mecanismo está en su tapa inicial, y existe el gran peligro de que futuros proyectos de SDM en realidad no reduzcan las emisiones de carbono más allá de lo que los planes climáticos de cada país prometieron. De ser así, se repetirían los errores del muy criticado Mecanismo de Desarrollo Limpio (CDM, por sus siglas en inglés) del Protocolo de Kioto. Una tercera cláusula (Artículo 6.8) destaca la necesidad de un marco de trabajo con enfoques fuera del mercado para apoyar a los países en la implementación de sus NDC; hay mucho por hacer para definir qué significa esto y a que conlleva.
Los instrumentos discutidos en este foro pueden ayudar a provocar una transformación positiva. Sin embargo, también pueden intensificar la agricultura y silvicultura industrial, promoviendo más desalojos de indígenas y comunidades locales, así como abrir nuevas puertas traseras para desbalancear las emisiones de combustibles fósiles por medio de medidas dudosas de compensación. Mucho está en riesgo y los temas políticos cruciales están frecuentemente escondidos detrás de artículos complicados y técnicos de la agenda del SBSTA.
El presupuesto de carbono no deja espacio para compensaciones en el Acuerdo de París. Los países industrializados no pueden traspapelar su falta de ambición en la transición de dejar los combustibles fósiles con proyectos baratos de reducción de emisiones en países de desarrollo o en sectores como la agricultura y silvicultura. Los mercados de carbono no deben expandirse o introducirse en las actividades de uso de suelo.
6.2. Los Derechos Humanos en el Manual de Reglas de París
Una de las victorias más significativas del Acuerdo de París fue la inclusión del lenguaje de derechos humanos en su preámbulo, a pesar de que la esperanza de que se anclara en los artículos del Acuerdo fue destrozada. Al final, los miembros de la sociedad civil y algunos delegados de país tuvieron que pelear firmemente para asegurar la mención de los principios clave de las obligaciones de derechos humanos así como las que ya existen en las Partes no se removieran del texto final, incluyendo las referencias específicas como la disminución de la pobreza, los derechos indígenas, la participación pública, equidad de género y empoderamiento de las mujeres, seguridad alimentaria, transiciones justas para trabajadores y trabajo decente, justicia intergeneracional e integridad de los ecosistemas.
No obstante, esa victoria solo fue el principio de la batalla. Ahora deben de tomar forma en el Manual de Reglas de París, que se discute actualmente por medio de cuatro elementos: reporte de lineamientos de los NDC de los países, comunicaciones de adaptación, marco de transparencia, y el Balance Global.
¿Cuántos países estarán dispuestos a defender esta agenda como defensores de los derechos humanos? Aparentemente, no suficientes. Menos de un puñado se ha levantado en las tres reuniones de negociación realizadas desde la reunión de París, para introducir el lenguaje transversal necesario para apuntalar estos principios en el Manual de Reglas de París.
El lenguaje del preámbulo del Acuerdo de París sobre Derechos Humanos se refiere a las obligaciones que los países ya tienen bajo otros marcos internacionales, como en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Incorporar estos principios en todo el Manual de Reglas no creará una carga adicional, en su lugar, asegurará coherencia política.
7. Género y cambio climático
Las mujeres de los países en desarrollo son particularmente vulnerables al cambio climático, por las persistentes discriminaciones de género y las restricciones del acceso a recursos como tierra, financiamiento y poder político. Las mujeres aún carecen de representación en órganos donde se toman decisiones, incluidos aquellos relacionados con la mitigación y adaptación; sin embargo, la IPCC y COP anteriores han reconocido que atender al calentamiento global necesita la participación efectiva de las mujeres como agentes de cambio en acciones climáticas.
Al reconocer estos problemas, el Programa de Trabajo de Lima sobre el Género, originalmente con dos años de duración, se inauguró en la COP 20, en 2014, para avanzar en las medidas de equidad de género a través de las negociaciones climáticas. La COP 22 decidió extender el programa a tres años, hasta 2019, y realizó mejoras como el desarrollo de un “plan de acción de género” para apoyar la implementación de decisiones y mandatos con perspectiva de género bajo la UNFCCC. El desarrollo de dicho plan ya pasó su fecha límite de entrega. En relación con este aspecto, la Convención en general ha sufrido contratiempos debido a su propio Mecanismo Financiero. Tanto la GEF como la GCF buscan una perspectiva con prioridad en el tema de género con políticas y planes de acción diferenciados por éste.
En el Taller de Género y Cambio Climático que se impartió durante los encuentros en Bonn en nayo, las Partes y los representantes de la sociedad civil discutieron los elementos que se deben incluir en un plan de acción, acciones prioritarias, responsabilidades e indicadores de cómo la integración de género puede mejorar en la política climática. Esto va mucho más allá, del aún importante objetivo de alcanzar un balance de género en la constitución de las delegaciones en todos los órganos establecidos bajo la Convención, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París.
Aunque es probable que la COP 23 apruebe un plan de acción de género, su implementación está lejos de ser una realidad. El mandato de género no es considerado una labor prioritaria de la Convención y, por ende, no está financiada bajo el presupuesto administrativo principal de la Secretaría. Por ello, el proceso depende únicamente de las contribuciones voluntarias de las Partes.
La identificación de los elementos del plan de acción de género es un ejercicio esencial, pero el reto será encontrar puntos de entrada en las negociaciones para las acciones de género. Esta es una tarea de los expertos técnicos que negocian la mitigación, la adaptación y el financiamiento, y no una conversación secundaria entre los expertos de género quienes son, a menudo, el eslabón más débil de las delegaciones nacionales. Por lo tanto, para que cualquier plan de acción de género cobre impulso en la UNFCCC, sus defensores deben exhortar a los negociadores a incluir consideraciones de género en todos los canales de negociación del Acuerdo de París.
8) Un cambio de curso: 1.5o y la falacia de la geoingeniería
El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) publicará un reporte especial en el otoño de 2018, justo antes de la COP 24. Este reporte presenta los efectos que tendría el calentamiento global arriba de 1.5o C en los niveles preindustriales y las opciones restantes para quedar dentro de este límite. Como se mencionó antes, los hallazgos deben servir como input para el Diálogo Facilitador y la revisión de los NDC.
Mientras, los niveles de CO2 en la atmósfera han alcanzado su nivel máximo en 800,000 años y muchos científicos climáticos creen que habremos excedido en menos de cinco años nuestro presupuesto de emisiones para estar debajo del umbral de 1.5o C. Por ese motivo, los escenarios contenidos en el Quinto reporte de evaluación de la IPCC están basados en el concepto de emisiones negativas (que en gran medida también aplica para la meta de 2o C). En otras palabras, sólo está permitido que la temperatura del planeta se eleve 1.5 o 2o C bajo la condición de que se hayan creado suficientes sumideros de carbono para que, al final del siglo, se haya regresado a temperaturas debajo del umbral. Los sumideros de carbono son considerados en términos tecnológicos, por ejemplo, en la obtención y almacenamiento de bioenergía con carbón (BECCSS, por sus siglas en inglés).
BECCS y otras formas de geoingeniería −entendida como la manipulación a gran escala de los sistemas naturales de la Tierra− han cobrado popularidad como medios para contrarrestar los efectos negativos del cambio climático. Las tecnologías de la geoingeniería aún no pueden desplegarse globalmente, pero el apoyo hacia ellas avanza rápido gracias al respaldo de poderosos seguidores que desean comenzar ya con los experimentos.
Cada una de las tecnologías diseñadas que se han discutido acarrean peligros e incertidumbres. Por ejemplo, la única manera de probar la efectividad del Manejo de Radiación Solar (SRM, por sus siglas en inglés) a escala global es mediante experimentos en el medio ambiente ─ya sea través del esparcimiento de partículas en la estratósfera o mediante la modificación artificial de las nubes. Aunque dichas pruebas están diseñadas para determinar si la implementación del SRM puede reflejar la suficiente luz solar para enfriar el planeta, su mera experimentación puede provocar un daño irreversible. Modelos actuales predicen que la implementación del SRM podría alterar los patrones de precipitación, dañar la capa de ozono y reducir la calidad de vida de millones de personas.
Más allá de los riesgos ecológicos, los expertos advierten que, una vez implementado, el SRM puede hacer surgir poderosas armas, lo que daría a los Estados, las corporaciones e individuos la habilidad de manipular el clima a su favor de una manera estratégica. No obstante, quizá la crítica más importante es de índole política: en un mundo donde está en constante prueba su multilateralismo ¿cómo serán controladas las intervenciones ecológicas a nivel global?
Preguntas similares envuelven al otro grupo grande de tecnologías diseñadas para el clima, como la llamada “eliminación de dióxido de carbono” (CDR, por sus siglas en inglés). Partidarios de estas tecnologías proponen eliminar el CO2 de la atmósfera a través de su almacenamiento bajo tierra o en los océanos. Algunas formas de CDR ya están prohibidas debido a las preocupaciones sobre sus consecuencias ambientales. Por ejemplo, la fertilización de los océanos con plancton que absorbe el carbono fue vetado por el Protocolo de Londres sobre contaminación marina en 2008. Las partes de esa decisión estaban preocupadas sobre el potencial daño a la vida marina.
Sin embargo, otros enfoques de CDR están ganando apoyo, en particular, el BECCS, que busca integrar la biomasa con técnicas de captación y almacenamiento de carbono (CCS). Este método busca emparejar la capacidad de absorción de CO2 de algunas plantas que crecen rápido con métodos de almacenamiento subterráneo de CO2. Los defensores argumentan que el BECCS podría arrojar incluso “emisiones negativas”.
Aun así, como con otras soluciones diseñadas, las promesas son simplemente demasiado buenas para ser verdad. Por ejemplo, se requieren grandes cantidades de energía, agua y fertilizante para que los sistemas BECCS operen de manera exitosa. Es probable que los efectos en el uso de tierra conduzcan a la pérdida de especies terrestres así como a la competencia y desplazamiento de poblaciones locales. Algunos pronósticos incluso sugieren que las actividades de limpieza de tierra y construcción puedan derivar en un incremento neto en emisiones de gas invernadero al menos a corto plazo.
Además está el problema de escala de estos proyectos. Para que el BECCS alcance los límites de emisión acordados en el Acuerdo de París, entre 430 y 480 millones de hectáreas (entre 1.1 y 1.4 mil millones de acres) son requeridas para cultivar la vegetación necesaria: esto es un tercio de la tierra arable del mundo.
En términos más simples, existen formas más seguras, y comprobadas, de eliminar el CO2 de la atmósfera. En vez de crear “granjas” artificiales de captación de CO2, los gobiernos deben enfocarse en proteger los ecosistemas naturales ya existentes y permitir que los que están en detrimento se recuperen. Selvas tropicales, océanos y las ciénagas tienen una inmensa capacidad de almacenamiento de CO2 y no requieren de ninguna manipulación tecnológica de la que no se ha comprobado su efectividad.
Aún no se ha encontrado “la bala de plata” en contra del cambio climático. Y, mientras las tecnologías de la geoingeniería son poco menos que una realidad, existen alternativas de reducción de emisiones comprobadas que pueden y deben ser implementadas de forma enérgica. Éstas incluyen el desarrollo a escala de energía renovable, la eliminación gradual de combustibles fósiles (incluyendo un retiro anticipado de su infraestructura), una difusión más amplia de una agroecología sustentable y la reducción del uso de energía y recursos en nuestra economía.
En la COP 23, los negociadores deben asegurar que no están abriendo una puerta trasera para que la industria de los combustibles fósiles mantenga su viejo modelo de negocios al promover la geoingeniería. Las pláticas en Bonn no deben contribuir a la normalización del debate de la geoingeniería que ofrece tecnologías peligrosas como una opción más de las herramientas disponibles en 2018. En su lugar, la COP 23 puede enviar una poderosa señal a todo el mundo al denunciar los experimentos a cielo abierto y la implementación del Manejo de la Radiación Solar que violarían la moratoria de facto establecida en la Convención sobre Diversidad Biológica (CBD, por sus siglas en inglés), una convención hermana de la UNFCCC. Cualquier debate en torno a la reducción de emisiones y la urgencia por realizarla debe considerar estrategias reales, radicales y transformativas para dicha reducción, fundamentadas en tecnologías probadas y que contribuyan a la justicia climática en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sustentable y los Límites Planetarios.
9) Estamos todos en el mismo barco – pero no todos tenemos el mismo poder para dirigirlo
Miles de delegados y observadores asistirán a las negociaciones oficiales de la COP 23 en la llamada “Zona Bula”, en las instalaciones de la UNFCCC cerca del río Rin. Miles más de acreditados sólo podrán entrar y participar en eventos de la “Zona Bonn” a 1.4 kilómetros al sur del parque Rheinaue.
Del 3 al 7 de noviembre, alrededor de diez mil personas se unirán a la Cumbre Climática de los Pueblos, la Marcha Contra el Cambio Climático; una Demostración de Línea Roja el sábado 4; también tendrá lugar la Ende Gelände, una acción pacífica de desobediencia civil en contra de la minería de carbón, en Rhineland, del 5 al 7 de noviembre. Todos estos eventos buscan articular un mensaje de solidaridad global y justicia climática, como también destacar alternativas viables al enfoque corporativista de las negociaciones que sólo brinda soluciones falsas a la crisis climática.
Se espera que la COP 23 sea una reunión técnica poco emocionante. No obstante, puede no serlo si Fiyi, el primer pequeño Estado isleño en vías de desarrollo en tener la presidencia de la COP, puede traer el peso moral completo de los países cuya sobrevivencia se encuentra amenazada por el cambio climático. Esto, en conjunto con la renuncia a la responsabilidad climática estadounidense por parte de la administración Trump, puede ser suficiente para impulsar en Bonn a los países desarrollados y a una comunidad más amplia de Partes a asumir una postura clara de avanzar deprisa, sin retroceder.
La urgencia de este mensaje no podría ser más crucial ya que 2018 será un hito para la política climática global con tres eventos principales. Primero, la IPCC presentará su reporte especial sobre el 1.5o C. Segundo, es la fecha planeada para que se complete y adopte de manera plena el Manual de Reglas de París, en la COP 24. Tercero, el Diálogo Facilitador examinará las metas y medidas de las naciones: los NDC. Como están las cosas en la actualidad, la combinación de compromisos bajo los NDC aún nos pone en un camino hacia un calentamiento estimado de 3o C o más del objetivo, que es debajo de 2o C y en el límite de 1.5o C. Como Fiyi y otros pequeños Estados isleños afectados de forma directa por el cambio climático nos recuerdan, esta trayectoria amenaza la sobrevivencia de millones de personas. Es responsabilidad de aquellos que tienen el timón en la COP 23 cambiar el curso, y es responsabilidad de todos nosotros tomar los remos y remar hacia aguas más seguras.
Los autores quisieran agradecer a Hans Verolmen y a Julie-Ann Richards por sus comentarios y contribuciones al texto.
Traducción realizada por Fausto Gabriel Ruiz. Artículo original en https://www.boell.de/en/2017/11/01/fiji-un-climate-change-conference-2017-cop23-what-stake-bonn